Quinze ans de politiques d'innovation en France

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Ce rapport est la première production de la Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation. Son élaboration s’est avérée nécessaire lorsqu’il est apparu que le système de soutien à l’innovation mis en place au fil des années était devenu d’une complexité telle que nul n’était en mesure d’en donner une description raisonnée et complète.
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  • 1. Quinze ans de politiques d’innovation en France Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation Janvier 2016 Évaluation
  • 2. JANVIER 2016 QUINZE ANS DE POLITIQUES D’INNOVATION EN FRANCE Rapport de la Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation Président Jean Pisani-Ferry Rapporteurs Mohamed Harfi Rémi Lallement
  • 3. FRANCE STRATÉGIE 3 JANVIER 2016 www.strategie.gouv.fr AVANT-PROPOS Ce rapport est la première production de la Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation. Son élaboration s’est avérée nécessaire lorsqu’il est apparu que le système de soutien à l’innovation mis en place au fil des années était devenu d’une complexité telle que nul n’était en mesure d’en donner une description raisonnée et complète. Fruit d’un travail d’enquête original, ce premier rapport fournit un constat original et en tire une série de questions sur les priorités et l’organisation du système français de soutien à l’innovation. Il sera suivi d’une série de travaux plus spécifiques, dont certains sont déjà bien avancés. Font notamment l’objet d’investigations la spécialisation de la recherche française et les pôles de compétitivité. Des travaux d’évaluation scientifique vont également être lancés, notamment sur le Crédit d’impôt recherche. Je tiens à remercier l’ensemble des membres de la Commission pour leur concours à ce travail. Ma gratitude va tout particulièrement aux administrations et à Bpifrance qui nous ont fourni les données de base, aux régions que nous avons soumises à un questionnaire, et bien entendu aux deux rapporteurs, Mohamed Harfi et Rémi Lallement, dont la tâche a été rude. Jean Pisani-Ferry
  • 4. FRANCE STRATÉGIE 5 JANVIER 2016 www.strategie.gouv.fr SOMMAIRE INTRODUCTION......................................................................................................... 7 CHAPITRE 1 – POURQUOI UNE POLITIQUE D’INNOVATION ?........................... 11 1. Une notion et des pratiques assez récentes....................................................... 11 2. Politiques d’environnement et politiques de soutien........................................... 13 3. En France, la volonté de corriger des faiblesses structurelles............................ 16 Encourager l’effort de R & D des entreprises ....................................................... 16 Inciter les entreprises à inventer et à innover....................................................... 17 Renforcer les coopérations et les partenariats ..................................................... 17 Valoriser les résultats de la recherche publique................................................... 17 Accroître le rythme de renouvellement du tissu d’entreprises .............................. 17 Financer la croissance des entreprises innovantes.............................................. 19 La persistance de freins d’ordre comportemental................................................. 20 CHAPITRE 2 – LES POLITIQUES D’INNOVATION DEPUIS 2000 ......................... 23 1. Trois périodes..................................................................................................... 23 2. Des moyens accrus et des dispositifs plus nombreux ........................................ 24 Deux enquêtes originales..................................................................................... 24 Estimer l’effort public global de soutien à l’innovation .......................................... 25 3. Une instabilité marquée...................................................................................... 32 CHAPITRE 3 – QUELS INSTRUMENTS POUR QUELS OBJECTIFS ?................ 35 1. Augmenter les capacités privées en R & D ........................................................ 37 Le CIR : une évolution sensible au cours des vingt dernières années ................. 37 Une forte progression des montants mobilisés et du nombre d’entreprises bénéficiaires.................................................................................... 39 Manque de recul pour en évaluer l’impact effectif ................................................ 40
  • 5. Quinze ans de politiques d’innovation en France FRANCE STRATÉGIE 6 JANVIER 2016 www.strategie.gouv.fr 2. Accroître les retombées économiques de la recherche publique ....................... 45 3. Développer les projets de coopérations entre acteurs........................................ 47 4. Promouvoir l’entrepreneuriat innovant................................................................ 52 5. Soutenir le développement des entreprises innovantes ..................................... 54 6. Quels moyens pour quels objectifs ?.................................................................. 58 CHAPITRE 4 – LES POLITIQUES DES RÉGIONS : UN EFFORT SUBSTANTIEL, DES OBJECTIFS DIVERSIFIÉS ..................................................... 61 1. Les moyens de l’action territoriale pour l’innovation ........................................... 61 2. Les politiques des régions.................................................................................. 63 3. Un contexte doublement porteur : la décentralisation et le cadre européen....... 65 4. Une diversité d’instruments en vue d’objectifs communs ................................... 67 5. Des problèmes d’articulation entre les politiques de différentes régions ............ 73 CHAPITRE 5 – QUELLES APPRÉCIATIONS PORTER ?....................................... 75 1. Le déploiement important de nouveaux dispositifs vers l’aval............................ 76 2. Quelles évolutions par objectifs et par modalités de financement ?................... 79 Une forte orientation vers l’aval et le développement des partenariats.................79 Moins de subventions, plus de prêts et de participations......................................79 3. La répartition entre aides directes et aides indirectes est-elle optimale ?........... 81 4. Répartition des aides selon la taille des bénéficiaires ........................................ 84 CONCLUSION.......................................................................................................... 87 ANNEXES ANNEXE 1 – MANDAT DE LA COMMISSION......................................................... 93 ANNEXE 2 – COMPOSITION DE LA COMMISSION............................................... 97 ANNEXE 3 – SÉMINAIRE OCDE-CNEPI « ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES EN FAVEUR DE L’INNOVATION : DES INSTRUMENTS INDIVIDUELS AU POLICY MIX».......................................................... 99 ANNEXE 4 – SIGLES ET ABRÉVIATIONS............................................................ 107
  • 6. FRANCE STRATÉGIE 7 JANVIER 2016 www.strategie.gouv.fr INTRODUCTION En quinze ans, le soutien financier à l’innovation par les pouvoirs publics a doublé en euros constants. Le choix de consacrer toujours plus de moyens à cette politique a été maintenu au fil des alternances politiques. Cet effort a été mis au service d’une ambition nationale : placer durablement l’économie française à la frontière technologique, assurer sa compétitivité par la montée en gamme des biens et services produits et, pour reprendre la formule de Philippe Aghion1 , achever la transformation de notre ancienne « économie d’imitation » en une « économie d’innovation ». Il faut sans doute attribuer cette constance au fait que nos gouvernants se sont convaincus qu’un des meilleurs moyens de relever le taux de croissance économique dans un contexte de concurrence accrue est de miser sur le renforcement de nos capacités d’innovation. L’objectif demeure incontestable. Tant la montée en gamme rapide des pays émergents que les succès commerciaux de ceux de nos partenaires qui ont su miser sur la nouveauté et sur la qualité confirment que si un pays avancé comme le nôtre veut maintenir son niveau de vie et défendre ses positions sur les marchés internationaux, il doit impérativement jouer cette carte. Cet objectif ne sera pas atteint grâce au seul soutien public, aussi important et bien ciblé soit-il. La capacité d’innovation d’une économie dépend au moins autant du niveau de formation de ses actifs, de la qualité de ses institutions économiques et sociales, de la profondeur de son marché financier, de sa fiscalité et pour tout dire de l’état d’esprit de ses chercheurs, entrepreneurs et salariés que de l’effort financier de la collectivité nationale. 1 Aghion P., Cette G., Cohen E. et Pisani-Ferry J. (2007), Les leviers de la croissance française, rapport du Conseil d’analyse économique, La Documentation française, Paris. Voir aussi Kim L. (1997), Imitation to innovation. The dynamics of Korea technological learning, Harvard Business School Press, Boston, ainsi que Miotti L. et Sachwald F. (2005), La croissance française 1950-2030. Le défi de l’innovation, Travaux et recherches de l’Ifri, Paris.
  • 7. Quinze ans de politiques d’innovation en France FRANCE STRATÉGIE 8 JANVIER 2016 www.strategie.gouv.fr Il demeure que le choix et le calibrage des politiques de soutien à l’innovation sont des facteurs essentiels. Il importe d’en évaluer l’efficacité et l’efficience. C’est ce souci d’efficacité dans l’allocation des efforts publics qui a conduit, le 27 juin 2014, à installer la Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation (CNEPI) à l’initiative conjointe du ministre de l’Éducation nationale, du ministre de l’Économie, de l’industrie et du numérique, et du secrétaire d’État chargé de l’Enseignement supérieur et de la Recherche. Une évaluation nécessite, tout d’abord, de disposer d’un état des lieux des dispositifs existants. Or les dispositifs portés par l’État, ses opérateurs et les collectivités territoriales relèvent de comptabilités distinctes et n’ont pas jusqu’ici fait l’objet d’un recensement complet. C’est pourquoi la première étape du travail de la CNEPI a été d’établir cet état des lieux. Le premier résultat de ce travail est la consolidation de l’ensemble des aides à l’innovation. Dix milliards d’euros, soit un demi-point de PIB, sont aujourd’hui consacrés au soutien à l’innovation par les différents acteurs publics : État, régions et Europe essentiellement. C’est un montant considérable, supérieur de plus de 25 % au budget de la justice par exemple. Ce travail démontre en deuxième lieu que le paysage des soutiens à l’innovation se caractérise par une multiplicité d’objectifs, une profusion d’instruments et une instabilité des dispositifs. L’État et ses opérateurs géraient en 2000 près de 30 dispositifs nationaux. Leur nombre est passé à 62, auxquels il faut ajouter ceux qui sont gérés par les collectivités territoriales. Une règle usuelle de politique publique est qu’il faut disposer d’autant d’instruments que l’on poursuit d’objectifs. En l’espèce, on imagine mal que l’État poursuive plus de 60 objectifs différents. Il y a donc, inévitablement, redondance des dispositifs. Qui plus est, la profusion des dispositifs crée, pour les acteurs privés ou publics, un problème informationnel. Plutôt que de soutenir les plus dynamiques ou les plus innovants d’entre eux, elle risque d’avantager ceux, entreprises ou acteurs de la recherche, qui investissent dans la maîtrise de la complexité administrative et de l’instabilité des politiques publiques. Un troisième fait notable est l’évolution marquée des modalités de soutien. Les incitations fiscales, c’est-à-dire pour l’essentiel le Crédit d’impôt recherche (CIR), représentent aujourd’hui, avec 6,4 milliards d’euros, 60 % du soutien total, contre 17 % en 2000. De manière symétrique, les aides directes, sous forme
  • 8. Introduction FRANCE STRATÉGIE 9 JANVIER 2016 www.strategie.gouv.fr de subventions essentiellement, ont été divisées pratiquement par deux en termes réels sur la période. Elles représentent à l’heure actuelle 19,1 % des soutiens, contre 81 % en 2000. Corrélativement on constate, sur les quinze dernières années, une réduction des moyens affectés à chacun des dispositifs nationaux : hors allègements fiscaux et sociaux, leur taille moyenne est passée de 126 à 39 millions d’euros. Quatrièmement, une réorganisation institutionnelle d’ampleur a été conduite avec la mise en place de deux grands acteurs : le Commissariat général à l’investissement (CGI), qui gère les Programmes d’investissement d’avenir (PIA), et la Banque publique d’investissement (Bpifrance), qui accompagne et finance les efforts d’innovation des entreprises. Les programmes innovation du PIA représentent en flux annuels moyens 57 % des soutiens directs et les financements Bpifrance, en équivalent subvention, 37 % (y compris les actions du PIA gérées par Bpifrance). Cinquièmement, s’agissant des finalités, les dispositifs existants peuvent être classés selon cinq objectifs principaux identifiés par la commission : − augmenter les capacités privées de R & D ; − accroître les retombées économiques de la recherche publique ; − développer les projets de coopérations entre acteurs ; − promouvoir l’entrepreneuriat innovant ; − soutenir le développement des entreprises innovantes. Chacun de ces objectifs correspond aux finalités générales des politiques d’innovation et vise à compenser un handicap, améliorer les incitations, corriger un défaut de coordination ou pallier l’insuffisante densité des interactions entre acteurs de l’innovation. Ces objectifs n’apparaissent pas contestables en tant que tels. L’objectif d’augmenter les capacités privées de R & D mobilise aujourd’hui plus des deux tiers des moyens publics alloués à l’innovation, soit 6 milliards d’euros, principalement par le canal du CIR. Ce dispositif, dont le gouvernement a annoncé la sanctuarisation jusqu’à la fin du quinquennat, n’a jusqu’ici fait l’objet que d’analyses partielles et devra être évalué en vue de décisions au début de la prochaine mandature. La commission prévoit d’y contribuer au cours de l’année 2016-2017. Vient ensuite le soutien au développement des entreprises innovantes, qui avec 1,4 milliard représente près de 16,4 % des soutiens. Comme le premier objectif, il mobilise la même proportion du total des soutiens qu’en 2000, mais tant leur volume que la diversité des dispositifs ont beaucoup augmenté.
  • 9. Quinze ans de politiques d’innovation en France FRANCE STRATÉGIE 10 JANVIER 2016 www.strategie.gouv.fr Les trois autres objectifs pris conjointement représentent 13,4 % du total des soutiens, mais mobilisent 32 dispositifs. Il y a donc coexistence d’un grand nombre de dispositifs de relativement petite taille. Sixièmement, les régions se sont affirmées comme acteurs importants des politiques d’innovation. Le recensement des aides régionales effectué par la commission permet d’apprécier leur contribution aux finalités générales. Même si les soutiens qu’elles mobilisent sont limités à 5,4 % du total, ils représentent 15,2 % du soutien direct. L’Union européenne avec 4,5 % du total et 12,7 % des aides directes est un acteur de poids presque équivalent. Ce rapport s’organise en cinq chapitres. Le premier rappelle la raison d’être des politiques d’innovation. Le deuxième présente l’évolution d’ensemble des politiques conduites à l’échelon national. Le troisième expose les grands objectifs poursuivis par le truchement de ces politiques et les moyens affectés à chacun d’entre eux. Le quatrième porte sur les politiques des régions. Le cinquième formule sur la base de ces analyses un certain nombre d’observations.
  • 10. FRANCE STRATÉGIE 11 JANVIER 2016 www.strategie.gouv.fr CHAPITRE 1 POURQUOI UNE POLITIQUE D’INNOVATION ? 1. Une notion et des pratiques assez récentes Plusieurs raisons justifient que l’innovation soit désormais un objectif central de politique publique. Dans les économies avancées, elle est d’abord une source essentielle de la croissance et de la progression du niveau de vie. Sur le plan de la compétitivité internationale, ensuite, elle permet de se différencier de la concurrence autrement que par les seuls facteurs de coût, sur la base desquels des pays à haut revenu ne peuvent durablement se contenter de rivaliser. Elle est enfin à l’origine de nouveaux produits et de nouveaux services ; en particulier, elle permet de mieux répondre aux défis sociétaux qui se posent dans des domaines tels que la santé, le vieillissement démographique, le changement climatique et la rareté des ressources1 . Encadré n° 1 Les différentes dimensions de l’innovation La notion d’innovation ne doit pas être confondue avec celle d’invention. Elle est à la fois plus étroite – car le processus d’innovation suppose une introduction sur le marché – et plus large – car elle ne se limite pas aux avancées de la technologie. L’innovation concerne donc tant la création du savoir que son application et sa diffusion. La définition de référence englobe à la fois l’innovation technologique – c’est-à-dire l’innovation de produit ou de procédé – et l’innovation non technologique – c’est-à-dire esthétique/fonctionnelle/ergonomique (via le design), commerciale (par exemple une nouvelle forme de paiement) ou organisationnelle/managériale (par exemple de nouvelles manières d’organiser le travail, les relations en interne ou avec l’extérieur de l’entreprise). Cette définition est consignée dans le Manuel 1 OCDE (2015), The Innovation Imperative: Contributing to Productivity, Growth and Well-Being, Paris.
  • 11. Quinze ans de politiques d’innovation en France FRANCE STRATÉGIE 12 JANVIER 2016 www.strategie.gouv.fr d’Oslo publié par l’OCDE et Eurostat1 . Elle inclut implicitement l’innovation qui porte sur les modèles d’affaires, c’est-à-dire la façon dont les entreprises innovent dans leur manière de structurer leurs revenus ou leurs coûts, via des positionnements originaux vis-à-vis de leurs clients, fournisseurs, concurrents et autres parties prenantes. Le Manuel d’Oslo se limite à l’innovation au sein du secteur des entreprises, ce qui se justifie par le fait que ces dernières constituent l’acteur central des systèmes d’innovation. D’autres acteurs ne doivent cependant pas être oubliés : administrations publiques, universités, organismes de formation, centres techniques, etc. La commission a adopté une interprétation large de cette définition, en incluant l’innovation sociale. Cela permet d’y intégrer les acteurs (y compris les associations) qui relèvent du « tiers secteur », à savoir l’économie sociale et solidaire, par exemple dans les domaines très innovants du micro-crédit, du commerce équitable ou de l’économie circulaire2 . En outre, comme l’innovation sociale passe par l’implication des acteurs concernés (salariés, usagers, etc.), elle permet aussi d’intégrer l’importante dimension de l’innovation par les usages, qui implique les utilisateurs dès la phase de conception. Avant de justifier plus précisément la raison d’être de ces politiques, et de les caractériser par leurs objectifs et leurs instruments, il convient de préciser leur champ. À cet égard, la commission se réfère à une conception large et englobante de l’innovation, celle qui fonde désormais la plupart des politiques publiques, tant en France que dans les pays comparables (voir encadré n° 1). Bien qu’elle soit de nos jours adoptée très largement et dans un grand nombre de pays, l’idée même de politique d’innovation est en fait relativement récente et résulte d’emprunts tant à la politique scientifique et technologique qu’à la politique industrielle. Au plan gouvernemental, la prise de conscience de l’importance stratégique de l’innovation s’est faite progressivement. 1 « Une innovation est la mise en œuvre d’un produit (bien ou service) ou d’un procédé (de production) nouveau ou sensiblement amélioré, d’une nouvelle méthode de commercialisation ou d’une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques d’une entreprise, l’organisation du lieu de travail ou les relations extérieures ». Voir OCDE et Eurostat (2005), Manuel d’Oslo. Principes directeurs pour le recueil e
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